不过，鉴于高校的管理职能和国家公权力面向仅限于极为专业的特殊领域，国家监察机关对高校之监督也必须基于一定的范围和限度。

三是有的高校虽尚不完全满足这些条件，但地处偏远，其主管单位和监察机关无法及时跟踪监督履职等。两个重点是指，一方面，就派驻机构而言，其虽面向校内所有国家监察对象开展监督，但其重点对象应是学校领导班子成员和上级单位管理的其他干部（参与调查）o以及学校中层管理人员（主要负责调查）。

第三阶段：相对成熟阶段（2008年至今）。（一）高校监察制度的存续价值 深化监察体制改革并不一味要求完全取代被监察单位的内部监察，而是强调区分对待不同性质的被监察单位。根据《行政监察法》，高校不属于行政监察的派驻对象，同时在法律法规层面也失去了设置内部监察机构的直接依据。另一方面，如此设计的现实意义也乏善可陈。（一）将高校纳入国家监察范围应属必要 将高校领域纳入国家监察范围，是国家监察体制改革和监察全面覆盖原则的必然要求。

其中，前者旨在抑制学术失范现象，主要面向从事教学科研的学校科研机构及科研工作者等对象开展监督。值得注意的是，教职工所在单位和学校人事部门同样在各自职责内执行一定的内部纪律规则，但它们仅对特定教职工（且不面向部门）执行政纪处分有关规则，算不上主要机构。真正成为问题的是后者的认定。

不承认第三人的公权地位，就不足以保护其与行政相对人相对的利益，就不足以彻底而迅速地消除矛盾。在关乎第三人重要法益的迫切危险中，行政机关知道或者应当知道危险的存在、而且也有手段去避免这种危险的发生，却不行使其法定权限，造成第三人权益受害时，行政机关应当承担国家赔偿责任。[22]这也从某个角度对这种内部分工决策实施监督。[日]山本隆司『行政上の主観法と法関係』(有斐閣、2000年)262-263頁参照。

这种新型功能下的行政法以公益私益共存论为基础，通过对传统行政实体法、程序法、救济法等制度的深刻变革，在复杂的利害关系中实现对第三人公权利的保护。而利害调整型行政法则是在行政机关-行政相对人-第三人这种三方乃至多方利害关系中去调整。

[44]参见《中华人民共和国行政许可法》第8条第2款。[16][德]施密特·阿斯曼：《行政法总论作为秩序理念——行政法体系建构的基础与任务》，林明锵、陈英钤、孙迺翊等译，台湾元照出版公司2009年版，第167页。在传统行政法中，行政机关被当作公益代表者，具有相对于私人的优先性，其间的关系主要是命令与服从的双方行政法关系。利害调整型行政法与行政现实、公共政策需要、部门行政法的对接功能明显得到提升。

这里的所谓集体利益内涵并不清晰(除土地、国有土地等集体财产外)，它是指集合性地或集团性地归属于多数人、处于个人利益与公共利益之间的中间利益。而行政主体难以收集、处理私的效用信息，而且还必须使自身的行为正当化，所以在灵活行动上也有局限性。[48][日]大橋洋一『都市空間制御の法理論』(有斐閣、2008年)376-377頁参照。这些财产补偿的做法均使公共利益和私人利益获得共存。

(一)调整的主体 行政法上的利害调整，系由行政机关主导。由于国家任务扩大，国家责任也需要相应地扩展。

故而，有必要确立调整行为的原则、要求或界限。在传统公法理论中，政治国家与市民社会是二元对立的，个人与个人之间具有同质性。

新的多层次架构格局可能是私人相互间的实体法关系、实现公益之程序法关系以及个人循民主正当化程序成为以实现公益为任务之行政主体关系(组织法关系)。同时，行政机关的调整活动也应遵守法的一般原则，接受平等对待、比例原则等的限制。从功能上来看，行政程序大致可以分为权利保护型行政程序与利害调整型行政程序，前者重视权利人的权利保护，后者重视与第三人的利害关系调整。设定安全基准不仅要依靠科学技术的判断，也要考虑社会的可接受性问题。但现实中，法律案多数是行政机关提出的，法律在执行中出现不便，也多由行政机关提出修改。而在三方行政法律关系中，行政行为对其直接的相对人是授益性行为，而对第三人的自由与财产却可能构成侵害的影响。

这种类型的行政法具有预防性司法的性质，因而，以行政活动为对象的行政诉讼一般具有在时间上先行于民事诉讼的特色。但行政过程不同于民事活动，行政过程往往也是民主统治过程的一环，其中存在着无法还原为权利义务关系的制度、秩序要素。

再如，作为事实行为的行政指导也得到灵活应用。[11]举例而言，我国《环境保护法》第15条第2款，对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。

但随着社会变迁和国家任务的变化，行政机关越来越多地与行政相对人、利害关系人形成三方乃至多方行政法关系，就其间的个人利益、集体利益和公共利益依法展开调整。(一)行政决策与执行的优化功能 信息在行政法上的地位和作用正日益提升。

[28]参见前引[27]，哈特穆特·毛雷尔书，第456页。[7]法规命令、行政行为、行政强制、行政相对人相对于行政机关所享有的公权等，属于行政的外部关系问题。在行政行为之外，行政的行为形式还出现多样化的态势。一方面，由单行法个别地确认公益的存在。

而这些新的诉讼形态的出现，也让行政诉讼的判决在内容和效力上更为复杂。市民社会中私人之间的关系由民事法处理。

如果受到影响的第三人不能就行政活动提起行政诉讼，其合法权益仍然不能得到充分的保护。在利害关系中，既有对立的利害关系，也有互换的利害关系。

例如，介于行政立法与行政行为之间的行政规划得到广泛的应用，它不仅可以提升行政活动的合理性和可预期性，而且较为适合进行大范围的利害调整。[21]行政机关内部的指示、命令等通常不受外部法的拘束。

行政法所面对的观念和环境均在发生变化，行政法也随之发展出了一系列的因应机制，适当地发挥着对行政现实的调控功能。或许因是国家与社会二元论的传统方法影响，个人利益(私益)和公共利益(公益)被当作一对范畴，而集体利益却被有意无意地忽视了。行政机关在让特定私人遭受损失的同时，常常又让特定的主体获得了高额的开发利益。从某种意义上说，法律审议的过程，就是利益主张、妥协、调整的过程。

典型案件可参见吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案，载《最高人民法院公报》2003年第4期，第36页。朱芒：《中国行政法学的体系化困境及其突破方向》，载《清华法学》2015年第1期。

[6]在夜警国家之下，行政的任务主要在于维持秩序，行政法就是要对这种秩序行政加以规范。[41]刘艺：《认真对待利益》，载《行政法学研究》2005年第1期。

[21]参见《中华人民共和国土地管理法》第44、45条。私人的利益发生分化，不仅有行政相对人的利益，也有第三人的利益。